TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-361/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 361 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6251.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño.

 

Magistrada sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.       La empresa Vitalmed de Colombia S.A.S. (en adelante, Vitalmed), presentó una demanda ejecutiva en contra del Centro Hospital Nuestro Señor de la Divina Misericordia Puerres E.S.E. (en adelante, el Centro Hospitalario). La demandante solicitó que se ordene mandamiento de pago por la suma de $37.946.720, más los intereses moratorios correspondientes, soportada en dos facturas de venta por el suministro de medicamentos por parte de Vitalmed al Centro Hospitalario[1].

 

2.       El Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, a través de Auto del 7 de mayo de 2024, declaró su falta de jurisdicción, por lo que remitió el expediente a los juzgados administrativos de Pasto, Nariño[2]. El juzgado argumentó que, dado que la demandada es una entidad pública, la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo. El despacho fundamentó su decisión en el Auto 385 de 2023 de la Corte Constitucional, según el cual, en virtud de la en la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[3] (en adelante, CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (en adelante, ESE), cuando no haya certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pueda ser la causa del título que se pretende ejecutar[4].

 

3.       Vitalmed presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño[5]. La demandante manifestó que, tal como se puede observar en las facturas que se aportaron como anexos a la demanda, estas no se encuentran vinculadas a un contrato estatal suscrito por Vitalmed y el Centro Hospitalario[6]. Asimismo, la empresa enfatizó en que no ha suscrito contrato estatal alguno con la ESE, toda vez que las facturas sobre las que pretende la ejecución corresponden, únicamente, a una compraventa de medicamentos que no fue realizada en el marco de un contrato estatal[7].

 

4.       El Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, a través de Auto del 20 de mayo de 2024, rechazó por improcedente el recurso presentado por la demandante[8]. El juzgado argumentó que, según el inciso 1° del artículo 139 del Código General del Proceso, no proceden recursos frente al auto que declara la incompetencia[9].

 

5.       El Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, por su parte, declaró un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto mediante Auto del 17 de enero de 2025[10]. El juzgado reconoció que según los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por una entidad pública y también para conocer los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de facturas emitidas con ocasión de la ejecución de un contrato estatal[11]. En ese sentido, dado que en el caso concreto se pretende la ejecución de facturas que no fueron proferidas en el marco de la ejecución de un contrato estatal, el despacho señaló que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[12]. La autoridad judicial fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, las sentencias 2014-00588 del 27 de marzo de 2014 y del 12 de agosto de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y el Auto 543 de 2023 de la Corte Constitucional[13].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia

 

6.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7.       Este tribunal señaló que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[15]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

8.       La Corte constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad, el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, que pertenece a la jurisdicción ordinaria y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, se cumple el presupuesto objetivo porque el conflicto versa sobre el conocimiento de una solicitud de ejecución de dos facturas de compraventa, presentada por Vitalmed en contra del Centro Hospitalario. En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos de índole constitucional y legal razonables para soportar sus decisiones de negar su competencia en el caso concreto. Específicamente, el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, invocó el Auto 385 de 2023 de la Corte Constitucional y el artículo 104 del CPACA[16]. Por su parte, el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, las sentencias 2014-00588 del 27 de marzo de 2014 y del 12 de agosto de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y el Auto 543 de 2023 de la Corte Constitucional[17].

 

3.     La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos ejecutivos en los que un particular reclama el pago de facturas de venta a una ESE, cuando no hay certeza sobre la existencia de un contrato estatal suscrito entre las partes. Reiteración del Auto 232 de 2023

 

9.       El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que, dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentran los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades” (énfasis fuera del texto original). En ese sentido, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados contra las entidades públicas, cuando el origen sea un contrato suscrito entre las partes.

 

10.   Por otra parte, la Jurisdicción Ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso.

 

11.   Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional ha dirimido diferentes conflictos de jurisdicción suscitados en el marco de procesos ejecutivos adelantados por particulares en contra de entidades públicas, con el objetivo de reclamar el pago de facturas[18]. En estos casos, la Corte ha identificado al menos tres escenarios: (i) cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal; (ii) cuando hay certeza de que el título valor no tiene relación alguna con un contrato estatal; y, (iii) cuando no existen elementos suficientes para determinar con certeza la existencia o inexistencia de un contrato estatal que origina el título valor.

 

12.   La Corte ha establecido que, cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso[19] y, por el contrario, cuando hay certeza de que el título valor no se deriva de un contrato estatal, la jurisdicción competente es la jurisdicción ordinaria[20]. Sin embargo, en los casos en los que no obran en el expediente elementos suficientes para determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes, del cual se deriven los títulos valores que se pretenden ejecutar, la jurisdicción competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21].

 

13.   La Corte justificó la subregla para dirimir los conflictos de jurisdicción cuando no haya certeza sobre la existencia de un contrato estatal a partir de las siguientes consideraciones: (i) que, al no tener certeza sobre la existencia de un contrato estatal entre las partes, no es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que, de existir un contrato de este tipo, los jueces ordinarios no tendrían la formación necesaria en derecho administrativo para analizar el caso concreto; (ii) que, de existir un contrato estatal entre las partes, la competencia sería atribuible a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del numeral 6 del artículo 104 del CPACA; y (iii) que, teniendo en cuenta que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales tienen una protección especial en el ordenamiento jurídico, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer del asunto[22].

 

14.   En ese sentido, en el Auto 232 de 2023, la Sala Plena estudió una controversia para determinar a qué jurisdicción correspondía el conocimiento de un proceso ejecutivo para el cobro de unas facturas entre una empresa particular y una ESE. En esa oportunidad, la Corte entendió que, en los eventos en los que no hay certeza sobre la existencia de una relación contractual, es necesario “atender a otros criterios como el manejo de recursos públicos y el régimen de contratación para determinar la competencia”.

 

15.   Por ello, recordó que las ESE son entidades descentralizadas de carácter público que (i) por disposición legal expresa, cuentan con un régimen contractual diferente al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[23], y (ii) están sometidas en su actividad contractual a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal establecidos en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. Esto, entre otros motivos, porque se trata de entidades que, a pesar de su régimen de contratación especial, manejan recursos públicos y, por ello, concluyó que era necesario que el asunto fuera conocido por la justicia de lo contencioso administrativo.

 

16.   Finalmente, en el Auto 2938 de 2023, se recordó que, con independencia del régimen jurídico aplicable a un contrato, siempre que en él sea parte una entidad pública, debe entenderse que se trata de un “contrato estatal”.

 

17.   En esa línea, en el Auto 297 de 2024 se desarrollaron las ideas hasta ahora expuestas y se reconoció la necesidad asignar el conocimiento de las controversias en las que haya alguna forma de duda sobre la existencia de un contrato estatal a la justicia de lo contencioso administrativo. Esto, con el objetivo de “propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran actos, hechos, contratos, omisiones y operaciones de las entidades públicas, como las ESE”[24].

 

4.     Caso concreto

 

18.   En el caso concreto, la empresa Vitalmed de Colombia S.A.S., pretendió que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Centro Hospital Nuestro Señor de la Divina Misericordia Puerres E.S.E., por la suma de $37.946.720, más los intereses moratorios correspondientes, por el suministro de medicamentos por parte de Vitalmed al Centro Hospitalario que se encuentra sustentado en dos facturas de venta[25].

 

19.   En el expediente no reposa información suficiente que le permita a la Corte concluir con certeza si las dos facturas de venta que fueron presentadas por la sociedad demandante como título ejecutivo se derivan o no de un contrato estatal suscrito con la ESE demandada. Esto se debe a que, a pesar de que la demandante manifestó que las facturas no se encuentran vinculadas a un contrato estatal suscrito por Vitalmed y el Centro Hospitalario[26], la simple afirmación sin corroboración de la demandante no es suficiente para que la Corte pueda afirmar con certeza que entre las partes no existe un contrato estatal que pueda ser la causa de las facturas de venta que se pretenden ejecutar.

 

20.   Sobre el particular, se destaca que la afirmación que hace la demandante, a pesar de ser una negación indefinida, admite prueba en contrario y, por ello, debe ser objeto de verificación al interior del proceso judicial correspondiente. En tal medida, no le es posible a esta Corte afirmar con “total certeza” si efectivamente las facturas no se derivan de un contrato estatal entre las partes. Adicionalmente, se destaca que, de conformidad con lo resuelto mediante el Auto 232 de 2023, “las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia”.

 

21.   Por lo expuesto, con el fin de garantizar que sea la autoridad competente la que se pronuncie sobre la existencia o no de un contrato estatal y, con el objetivo de (i) preservar los principios de la función administrativa que rigen el actuar de las ESE y (ii) velar por la salvaguarda de los intereses y recursos públicos que involucran actos, hechos, contratos, omisiones y operaciones de las ESE, como entidades públicas, la Sala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento de la solicitud de ejecución presentada por Vitalmed en contra del Centro Hospitalario, representada por el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño. Lo anterior, en tanto la Corte no cuenta con total certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes, en virtud del cual se hayan generado las facturas de venta que la parte demandante pretende ejecutar.

 

Regla de decisión: En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar[27].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño, y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, es la autoridad competente para conocer la ejecución solicitada por Vitalmed de Colombia S.A.S., en contra del Centro Hospital Nuestro Señor de la Divina Misericordia Puerres E.S.E.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6251 al Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Nariño.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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